山东省行业协会发展的现状与对策

http://www.ica.gov.cn

　　随着我国改革开放的不断深入，迫切要求我们尽快培育和发展行业协会，党中央、国务院多次强调发展行业协会的重要性,并提出要把培育和发展行业协会纳入经济和社会发展的规划中来，各级政府部门必须把行业协会建设作为长期的工作任务来抓。为了贯彻中共中央、国务院关于培育和发展行业协会的精神，弄清山东省行业协会的现状和存在的问题，山东省民间组织管理局与山东省经贸委、山东社会科学院组成联合调查组，在省内进行了广泛、深入的调查。调查组采取普遍调查与个案调查相结合的方式，先后在济南、烟台、威海及其所属的部分县（市）区进行了调查，与20多个行业协会负责人座谈讨论，并实地考察了几个典型的行业协会，搜集到许多鲜活生动的资料。通过调查发现，山东省的行业协会工作总体上尚处于起步阶段，各地已朦胧认识到行业协会的重要性，开始注意培育各类行业协会的发展，同时，行业协会的发展中也存在着许多不容忽视和亟待解决的问题，必须引起有关方面的足够重视，只有这样才有利于山东行业协会的健康发展。

　　一、培育和发展行业协会的作用与意义

　　（一）行业协会的性质、地位和作用

　　从历史渊源上看，我国历史上有着极为悠久的民间结社和民间公益活动的历史源流及其原型。在我国古代，从先秦时代起就有“会党”、“社会”之说，民间结社在春秋战国时期颇为盛行。现代意义上的行会组织，出现在20世纪初，包括各种“会馆”、“行会”等，它们是由传统的手工业者、早期工商业者等组成的维护群体利益和行业秩序的民间组织，其中一部分属于传统商会、行会的延续，另一部分是伴随民族工商业的兴起而发展起来的新型行业组织。建国之后，我党按照社会主义的原则对行会进行了清理和整顿，在计划经济的体制下，行会组织已经失去了存在的必要性。随着改革开放，特别是社会主义市场经济的发展，行会组织又开始兴盛和发展起来。

　　目前，行业协会属于民间社团组织中的一大类别，由民政部门登记管理的社团组织共分为四类，即学术性的、行业性的、专业性的和联合性的。行业协会是同行业之间，为了避免不正当竞争，维护共同利益，进行自我协调、自我约束、自我管理，以自愿形式组成的非营利性社会团体，它们作为政府和企业间的桥梁和纽带，通过协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益，推动行业和企业的健康发展。行业协会的宗旨是服务，为企业和行业服务，同时，为政府部门和社会服务，其主要职能是统筹、规划、协调、服务。

　　培育和发展行业协会对我国改革开放具有重要的作用。朱镕基曾强调：“改革逼迫我们尽快培育和发展行业协会，使行业协会的作用真正得到发挥，并承担起政府转移出去的一些职能。”

　　从管理的角度来说，随着政府机构改革和职能的转变，一部分原来由政府管理的具体事务，如行业的协调、经济和科技信息的交流、同行业产品的价格协调、专业人员的培训、民间解决对外贸易争端等工作，从政府中剥离出来，这就需要有一个既能吸纳政府分流出来的专业人才，又能承担起政府转移出来的行业管理和微观事务性工作的行业性社团组织，既能使政府的行业管理工作落到实处，又能反映企业的意见和要求。从企业本身来说，培育和发展行业协会是企业自身生存和发展的客观需要。由于计划经济体制下众多企业分属于不同部门管理，导致行业间、行业内及企业间缺乏横向沟通，行业性经济交往贫乏，各行业的公共事务和专业性指导工作无人问津，这样，在激烈的市场竞争面前，企业为了生存的需要，迫切希望有一个中介组织，承担起沟通政府--行业--企业间的横向联系的职责。

　　（二）培育和发展行业协会的必要性和紧迫性

　　目前，行业协会面临着大好的发展机遇，党中央非常重视，从党的十五大到十五届四中全会的许多文件中都包含有培育和发展行业协会的内容。政府机构改革从某种意义上说，就是对政府角色的重新定位，即政府由对经济的直接管理为主转变为以间接管理为主，由具体包揽企业事务，转变为搞规划、协调、监督和服务。“小政府，大社会”是改革追求的目标之一，社会发展越来越证明，任何一个社会完全由政府管，是管不了的，一个社会的存在要靠无数的社会体系来维持，要由多种体制来支撑。因为市场本身就意味着不再由政府来管理，意味着社会开始分化，由原来的政府一块分解成三大块：政府、企业和社团。行业协会能承担起许多社会必需但又不宜或难以由政府和企业直接承担的事务；在争端和纠纷中，行业协会可以成为缓冲，使政府有更大的回旋余地。

　　从世界范围来看，我国已经加入WTO，不加快发展行业协会就无法适应WTO所要求的各项规则，就无法与国际接轨。对此，国家已经采取了相应的对策，其中包括进一步下放外贸经营权，将目前的审批制逐步改为依法登记制；减少进出口配额许可证的管理环节，按效率、公正、公开的原则改进发放办法；实行内贸和外贸管理的统一，能精简合并的机构尽快精简合并；进一步改革工业管理体制，真正实现政企分开，转变政府职能，把部分职能交给行业协会；等。这些对策有的是要求政府做的，有些要求企业做的，还有不少工作是需要行业协会去做。尽管WTO没有对行业组织的规定和要求，但在国际经贸关系中，各国行会、商会都发挥了重要作用。因此，为遵循国际惯例，适应国际交往的要求，必须加快培育和发展行业协会，以充分发挥其作用。

　　二、山东省行业协会发展的基本状况

　　（一）机构和人员状况

　　根据调查，我省现有各类行业协会1197个，分布在财贸、交通、轻工、建筑、化工、种植业、养殖业、采矿业、加工业、服务业等各个领域。其中全省性的128个，全市性的764个，全县性的1309个。

　　从调查情况来看，我省行业协会在机构和人员建设方面有两个特点：一是行会绝大多数是由官办的，即附属于某个政府部门，无论是办公地点还是日常经费开支等，都与所属部门的工作有密切的联系。在开展社团规范化建设后，许多行会仍然是“政社不分”。纯粹民间的、自发的行业社团还比较少；二是行业协会的工作人员三分之二以上是兼职的，只有少数的行会工作人员是专职的。以青岛市为例，市直行业协会中兼职工作人员156人，而专职工作人员只有47人。

　　另外，行业协会的发展很不平衡，东部地区相对发展较快，特别是一些自发行业协会已经开始出现，如烟台市美容美发协会、荣成市渔业协会等，都是由会员单位自发组织的，是根据行业发展的迫切需要而建立的。从行业协会的数量来看，东部地区也相对多一些。这说明，市场经济的发展程度与行业协会的发展速度成正相关，如威海的水产业、烟台的林果业、潍坊的蔬菜业、青岛的旅游业等都是当地比较发达的产业，因而如此相关的行业协会发展也比较快。

　　（二）工作运行状况

　　据调查，目前，现有的行业协会大多能正常运转，能根据行业协会的宗旨按照自愿、平等的原则开展工作，其工作范围主要包括：进行行业调研，协助制定行业发展规划，开展行业自律，制订行规行约，维护会员单位的利益，提供咨询、培训等服务，协调企业之间的竞争和协作关系，促进企业技术水平的提高等。具体说：

　　1、开展行业调查，为政府部门当好参谋，为业务主管部门提供咨询服务

　　行业协会通过调查论证，提出行业发展的趋势和对策，为主管部门的决策提供服务，与此相对应，业务主管部门也愿意把决策前的一些准备工作交给行会。山东省家电行业协会在进行全面调查的基础上，形成了《山东省家电企业基本情况调研报告》，对省内外家电企业进行了分析，对国内外市场做了分析预测，提出了山东家电行业今后的发展目标、思路。同时，根据省经贸委的要求，协会完成了“山东省家电工业九五规划和2000年远景目标纲要”和“十五规划纲要”，为山东家电业融入国际市场提出了应对措施和意见。山东省煤炭运销协会从调查煤炭的生产、销售、价格及市场形势和华东煤炭消费市场行情入手，广泛收集市场信息和相关资料，进行分析比较，提出了“当前煤炭市场及煤炭价格走势的分析”报告，为省煤炭局决策提供了参考依据。

　　2、加强交流，沟通信息，为会员单位及时提供行业动向情况

　　行业协会利用能总揽全局、信息灵通的优势，以创办行业内部杂志、信息通讯的形式，在行业内部进行交流沟通。山东省畜牧协会十分重视通过期刊的方式加强与会员单位的联系，以沟通信息，他们先后创办了《山东牧业信息》，与山东辰龙信息中心合办了《山东畜牧导刊》，把行业内有关的情况及党的方针政策及时传达给会员单位。山东省家电协会以创办《山东家电》、《山东家电市场信息》、《山东家电维修》杂志的方式，宣传行业内有关政策法规及家电业的市场动态，为会员单位提高必要的信息服务。省直、市直许多行业协会具有自己的会刊或内部信息动态，据悉，这种方式深受会员单位的欢迎。

　　3、制定行业规范，努力促进行业内自律约束机制的形成

　　开展行业自律是行业协会的主要职能，许多行会有方面进行了探索。山东省报业协会为了保证行业内公平、有序的竞争，保证报业经济健康发展，在认真执行《中国报业自律公约》的同时，制定了《山东省报纸自办发行工作守则》等行规行约，要求会员认真遵守，互相监督。山东家电行业协会维修委员会主持起草了《山东省家用电器维修单位星级（等级）核定标准》、《山东省家用电器维修（安装）服务规范》、《山东省家用电器维修收费标准》等行规，做到统一规范、价格协调、自律管理，保证家电维修行业规范、有序。

　　4、开展多种形式的咨询、培训活动，以提高行业内从业人员的素质

　　举办培训班、开展咨询活动既是行会的日常工作，也是行会办公经费的主要来源，因此不少行会开展了这项工作。烟台市饭店协会为提高各饭店服务质量，重视举办中、高层管理人员培训，邀请国内外旅游专家讲课，收到明显效果，同时，他们很重视对外交流，组织会员到各地参观考察，在国内同行业问互派厨师，取长补短，以提高会员单位的经营管理水平。临沂市建筑业协会积极开展多层次、多形式的技术培训活动，帮助会员单位提高技术和管理水平，引导企业建立健全质量保证体系，搞好工程质量评定，仅2000年创“泰山杯”奖工程9项，“鲁班奖”工程1 项，并组织有关会员单位外出考察学习，扩大视野。山东省商会适应加入WTO形势的需要，举办商业企业管理、加入WTO对商业企业的挑战培训班。类似的培训对业内人员素质的提高有重要作用，受到各会员单位的欢迎。

　　5、对内解决纠纷，对外协调关系，为会负提供良好的生存环境企业在经营过程中，难免遇到一些实际问题，如果解决不好，势必影响企业甚至行业的整体利益，行业协会理应为会员单位着想，尽量为会员单位提供良好的生存环境。 1999年，青岛中旅组织赴泰港澳旅游过程，一团员将随身携带的提包丢失，回来后向旅行社提出索赔。市南区法院一审作出了对旅行社不利的判决，中央电视台的《东方时空》对此事进行了报道。事件发生后，青岛市旅行社协会立即召开常务理事会会议，形成共识，此事涉及旅游行业能否健康发展的大问题，为此进行了专项调查，并向市政府作了专门汇报，最终妥善处理了此事，维护了行业利益。荣成市渔业协会，为帮助会员单位要回外欠款，多次与欠款单位接触，通过各种方式磋商，最终形成了双方都能接受的解决方案，不仅维护了会员的利益，也帮助了欠企业渡过了难关。

　　6、推广新技术，举办展览会，为会负解决面临的难题

　　收集行业信息、进行产品交易宣传是行业重要职能。山东省煤炭运销协会于2000年底举办了两次煤炭订货会，为煤炭买卖双方提供交流的机会，促成合同的签定，从而为煤矿企业2001年度的生产销售和扭专职解困奠定了良好的基础。山东省畜牧协会重视组织举办或参加各类交易活动，举办了过多次畜禽交易会、畜牧业博览会，还组织会员参与全国家禽交易会、华东家禽交易会、僵动物保健品技术交易会等，促进会员单位技术和效益的提高。

　　7、维护会负单位的利益，以成为行会与外界交往的桥梁和组带

　　在行会发展初期，重视维护会员的利益是增强行会吸引力的重要方式。山东省报业协会通过调查摸底，将部分报社新闻采编手段、印刷设备落后的状况和各类报社经营亏损情况，向省有关方面作了如实反映，请求财政、税务部门继续给予政策扶持，对报纸发行亏损、基本建设和技术改造方面给予拨款或补贴。青岛市在出台道路交通管理办法的过程中，由于涉及到机动车辆发生事故现场处理等诸多问题，青岛市保险同业公会与车险协调委员会对此与负责制定该办法的市交警支队共同磋商，设计保险车辆赔付的有关内容，在相关条目上加上了保险界的共同意见，从而避免了在执行中的混乱现象。荣成市渔业协会作为自发的社团组织，非常重视维护会员单位的利益，针对日本代理商收取高额代理费的问题，派代表赴日本进行多次谈判，终于迫使日方同意协会在日本设立商会，并对会员的鲜销渔船实行统一代理，大大降低了代理费，提高了会员单位的经济效益。

　　三、山东省行业协会发展的制约因素

　　调查发现，尽管我省各类行业协会都不同程度地开展了工作，发挥了一定作用，但从总体上说，还只是处于起步阶段，离理想的行业协会状态还存在着很大的距离。对此如果没有清醒的认识，无视存在的问题，必然严重制约山东省行业协会的发展。

　　（一）认识不到位，各地没有真正把培育行业协会工作提上日程

　　尽管目前各方面都在呼吁加快发展行业协会，但各级政府部门还没有把行业协会建设当作长期的工作任务来抓。行业协会是伴随政府机构改革自上而下产生的，这决定了它的发展总是受到政府职能转变不到位的制约。比如，国家经贸委发布的《培育和发展我国工商领域协会的若干意见》中明确了行业协会的17条职能，目前政府职能转移仍不到位，行业协会还不明白自己究竟有哪些职能，该干些什么，更有甚者，许多行业协会根本没有听说国家经贸委发布过此文件，原因是主管部门以工作太忙为借口，将其束之高阁。在我国目前这种体制下，行业协会的最初发展必须有各级政府部门的支持，否则，空喊行业协会的重要性是没有意义的。

　　（二）官办色彩较浓，依赖性过强，难免违背行业协会的宗旨

　　行业协会的发展需要政府的支持，但这种“体制依赖”必须限制在一定的程度和范围内，决不能把自己混同于政府部门。目前，行业协会的官办色彩过浓，行业协会成了“准政府”，完全失去了其民间特色。无论是从行会章程的制定、高层人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，行业协会都缺乏相应的独立性。许多行业协会是由政府部门牵头发起，会长一般由本系统主要领导人担任，协会的工作人员也是所属机关的干部，业务主管单位或挂靠单位往往把行业协会作为一个下属科室。协会在人、财、物上都没有自主权，在工作和开展活动上也没有自主权，这种过分的依赖性，必然限制协会日常工作的开展，根本无从谈起协会的宗旨和职能的发挥。

　　（三）行会章程形同虚设，管理缺乏民主，会员单位的权力得不到保障

　　几乎每个行业协会章程中都有会员的权力和义务的规定，民主管理是行会所必需的，但目前的行会（除个别自发的行会外）内部缺乏民主管理机制，协会的领导人包括会长、理事长、秘书长等一般由主管单位提名，民主选举只是走走形式。行会的理事会形同虚设，许多理事既不参与行会的日常事务管理，也不参与行会重大事务的决策，这完全违背了组建行业协会的初衷。造成这种状况的重要原因是行会没有切实的法律程序保障，章程中规定的会员权利和义务只是“官样文章”，没有实际意义。

　　（四）职能作用有限，无力维护行业利益，制约着会员参与的积极性

　　行业协会的职能可概括为“服务、组织、协调、管理”几方面，其中服务职能是最重要的，但许多行会的服务功能淹没在组织管理功能之中，完全用行政的手段来开展工作，忘记了自愿、民主的行会特色，当会员单位的利益与政府或其他部门间产生矛 盾时，行会不能有效地保护会员的利益，这样，必然失去会员的信任。难怪会员单位对参与行会活动的兴趣不大，认为入会就是白交钱，享受不到应有的服务。许多行会的服务少、规模小，不能形成规模化、专业化配套服务，不能为企业提供必要的帮助，逼着企业只好走“有事找政府的老路子”，对行业协会没有认同感。

　　（五）政策不配套，管理人才缺乏，难免沦为主管部门的附属

　　目前，行业协会的编制有两种形式，一是事业编制，二是社团编制。无论哪种形式都缺乏相应的配套政策，协会工作人员的医疗、养老、住房、职称等都还没有一个统一的规定，这势必造成行会管理人才的缺乏。表现在，一是行会中人员老化，协会成了离退休官员发挥余热的场所；二是兼职人员过多，而专职人员偏少，素质也较低。不少兼职人员“脚踏两只船”，不能对行会工作形成长远的打算，一些专职人员由于没有相应的保障，也不愿把行会工作当作自己的理想职业，只是暂时干干，有才华的人才不愿加入到行会工作中来，人才缺乏，必然使行会工作开展不起来，没有作为，只能沦为别的部门的附属。

　　（六）没有资金保障，机构运转受阻，难有大的作为

　　行会的资金来源主要有四条渠道：一是政府拨款，包括初始注册资金和相应的“人头费”、办公费；二是会员缴纳的会费；三是服务性收入，即通过培训、咨询、办展览会等所得；四是经营性收入，即下属实体经营所得。这些资金来源渠道都没有可靠的保障，政府拔款是随意的，会费总体数额就不多，又常常拖欠，一些行会为了生存，只好采取以会养会、收取培训、咨询费等办法来维持生存。国家在行会资金管理上没有专门规定，对刚刚兴起的行业协会没有优惠政策支持，没有起动资金，行会工作开展不起来，作用无法体现，形成无资金--- 无作为--- 无吸引力的恶性循环。

　　四、培育和发展山东省行业协会的对策和措施

　　从上述分析来看，与10年前相比，山东省的行业协会已经有了实质性的发展，在发展社会主义市场经济和改革的大环境下，行业协会的作用日益凸现出来，政府在转变职能的过程中，把部分职能转移给行业社团，为行会的发展提供了较理想的生存空间。行会正寻机扩大规模，增强实力，从而扩展自己的影响力。但是，也应该看到，我国正处于经济转轨、社会转型时期，行业协会难以摆脱对政府的依赖性，从而造成对自身宗旨、性质、职能的淡忘。行会在从“体制依赖”到“回归自我”之间，还有很长的路。在这个过程中，重要的是对培育发展行会有一个清醒认识，并采取相应的对策。

　　（一）找准位置，在转型的社会大背景下实现行会结构的整合国外的行业协会经过长期运行已经比较成熟，而我国行会的产生先天不足，基本上是政府的附属物，行政色彩很浓，缺乏市场经济的观念。从对我省行会的调查来看，目前人们对行会还存在着许多模糊认识，产生错误认识的原因，既有对世界上行会情况的无知，又有对我省行会现状的不满。行业协会与政府完全是两类性质的组织，决不简单是在政府机构改革之时，把一些职能让渡给行会，成为“二政府”。行会必须在改革和政府转变职能的大背景下，找准位置，实现真正的转型。政府的哪些职能行会可以接过来，哪些不能接，每个行会都必须有清楚的认识。比如，行业标准、行规行约的制定、行检行评、质量监督与检测、标识和资质证书等，行会干比较合适，也符合国际惯例。至于政府原有的审批权、行政命令等职能，必须清理掉，不能转移。同时，原来政府机构间的交叉职能，决不应再在行会间出现。行会只有在经过艰苦的整合后，真正体现出自发性、民间性、代表性、非营利性，才能在市场经济中不断成熟、壮大。

　　（二）抓住机遇，借入世的强劲东风使行会有一个根本性突破

　　我国己获准加入WTO，这将对我国社会的各个方面形成强有力的冲击，行业协会必须利用这一大好的机遇，对照WTO的法规与原则，找出我省现行体制中存在着哪些不适应的方面，以实现行会根本性飞跃。否则，不尽快建立适应世贸组织基本要求和遵循国际贸易惯例的新的经济运行机制，就有被排斥在世界经济主流之外的危险。从国际范围来看，行业协会的主要任务包括：利用WTO的保障条款，维护本国经贸利益；作为反倾销、反补贴申诉的提诉人；帮助会员单位应诉；进行价格协调；组织企业的联合行动，帮助企业开拓国际市场；加强与国外有关行业组织的联系，协调国际问纠纷；代表行业利益，对政府决策施加影响；制定行业标准；发放原产地证明；贸易信息和贸易事务服务，等等。因此，在经济全球化的形势逼迫下，我们必须要求行会按照这些规则进行调整。既然我们已融入国际经济中，不熟悉和遵循国际规则，就要受到制裁。仅仅停留在口头上承认行会的重要性是不够的，必须借入世之机，借鉴国外的经验，使行会在各方面都有一个实质性的突破。

　　（三）积极呼吁，通过增强行会的合法性来创造良好的生存空间

　　目前，行业协会的发展面临着许多困难，但最主要的就是由于政策法规不到位，行会的社会合法性普遍不足，从而造成生存空间的狭窄。比如，行业协会法和商会法已经起草9年了，但仍然对行会的经营性活动征税，仍然把它等同于普通的社会团体，这说明，政府既有培育发展行会的迫切愿望，却又不太信任它。为此，要借助社会各方面的力量，积极呼吁，为行会发展创造良好的环境。政府要尽快把应该由行会承担的职能交给行会去做，并用明确的法律文本加以确定，进一步理顺行会与政府业务主管部门部门的关系，帮助解决行会经费来源问题。要给予适当的政策扶持，比如，免交所得税，支持行会的基本工作条件，可给新建行会一定开办费，提供必要的办公条件，支持行会进行国际交流，给予适当的外事权力，等等。

　　（四）努力工作，在充分发挥行会职能作用的过程中来实现目标

　　各行业协会必须加强自身建设，完善服务功能，通过着有成效的工作，真正充当起我国市场经济发展不可缺少的角色。考虑到目前行业协会发展还处于起步阶段，各行会可根据自身实际，有选择地做好下列工作：一是结合本行业情况组织关于WTO规则的行业培训；二是制定行业标准，实施认证，开展行检行评；三是利用信息优势，组织联合攻关，推进行业技术进步；四是帮助会员单位解决经贸纠纷，维护行业和企业的利益；五是承担起某些行业管理职能，避免因体制改革造成的“真空”；六是迅速收集行业信息，提供必要的行业调查；七是组织搞好行业自律，完善内部管理机制；八是指导或帮助企业开拓国际市场；九是加强队伍建设，提高工作人员的素质；十是搞好对外交流，借鉴别人的经验迅速提高自己。

（于洪生）