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　　一、从社会转型的宏观层面来看待政府机构改革与行业性社团的互动关系

　　历时20多年的经济体制改革，将中国带入了一个新的社会转型时期：中国正在经历传统社会向现代社会的结构性变动。这种结构性变动涉及到经济、政治、社会各领域的各个层面，其中一个核心的内容就是国家权力的转移。国家权力从由原来渗透到政治领域以外的经济领域和社会领域中的每一个角落中部分地有序地退出，还权于民、还权于企业、还权于社会。所以，从社会转型的宏观层面来看，当前的政府机构改革是中国社会整体改革的一个组成部分，它的含义决不仅仅是撤销合并机构、精简人员、提高效率，机构改革的关键是政府职能的转变，实行政企分开、政事分开、政社分开，逐步形成政府、企业和其他社会组织之间的“自主与互赖关系”。中国以往历次机构改革之所以成效有限，一个重要的原因就是各种社会组织极不发达，政府行政缺乏可以授权的中介组织有效补充，导致机构改革对政府职能的设计老是在政府自身内部兜圈子。所以中国历次政府机构改革面临的总是同一个难题：政府机构的低效率和官员的腐败是因为政府承担过多的社会职能和经济职能；而剥离了政府的行政机构，社会本身又缺乏自组织能力。这次政府机构改革的目标是政府从对公民、企业的直接管理领域撤离出来，改变那种几乎无所不包的全面控制局面，追求一种“小政府大社会”的体制模式和政府与公民、企业之间有一个宽厚隔离带的格局。而行业性社团由于其本身所具有的自治性、权威性和服务性，使它自然而然地成为政府和企业之间的隔离带。

　　行业性社团是由同一个行业的企事业单位自愿组成的经济性团体。它是根据社会发展的需要特别是市场经济发展的需要，由同一行业的企事业单位为了行业的共同利益自发地、自愿地组成，不带有政府行为的强制性特征，具有自治性或民间性的特征。

　　同时，行业性社团具有权威而不带有权力。这种权威性既来自于许多行业协会是在政府部门的协助下成立的，由于他们产生的特殊性，容易被社会、被本行业所认可；又来自于行业协会是由本行业的会员单位组成的，由于会员企业最了解市场行情，由众多的会员单位组成的行业协会必定掌握的信息多，专业性强，从而具有较高的权威性。行业性社团不是公共权力的代表，它只能通过为社会，亦即为政府、企事业单位提供信息、技术、政策、培训、咨询、预测等项服务，来获得社会的认可。这种服务性具体体现在：（1）沟通。即在政府与行业之间架起沟通的桥梁，一方面向政府反映本行业的意见、建议，供政府制定政策、法律时参考；另一方面可以协助政府宣传政策，指导监督企业的行为，使其更好地遵守政策法律和法规。 （2）协调。即协调政府与企事业之间、行业之间以及行业内部的各种关系，减少矛盾，消除对抗，避免摩擦和损失，为相互之间的谅解和妥协创造条件。 （ 3）咨询。即为政府和会员单位提供信息咨询、政策咨询和人员培训，（4）规范和监督。即根据国家的法律、法规和规章制度来规范和监督企业的经营活动，维护市场正常有序的运行。（5）政策导向。行业性社团可以影响、诱导着政府政策导向，使政府的决策更有利于某些行业或某些利益集团，或使政府的决策更接近于现实，从而为政府的宏观经济调控创造条件。

　　政府机构改革就是要把那些本来不应该由政府管理的事情、那些不属于政府的职能分离出去，交由相关的社会组织来承担。在政府职能“归位”的情况下，行业性社团由于本身所具有的上述特点和功能使它自然而然地成为各会员企业的“家”，各个会员企业遇到问题需要解决时首先想到的是去找协会，而不是政府。因而，从一定意义上说，政府机构改革的深入依赖于行业性社团的发育程度，行业性社团的发育程度就是政府职能确定的一个重要参数，它在一定程度上制约着机构改革的深度与进程。所以，中国社会转型、政府机构改革和行业性社团的培育发展是互相联系、互相依存的，行业性社团的发展是实现中国社会转型、政府机构改革和职能转变这一历史任务的必不可少的条件。

　　二、政府机构改革为行业性社团提供了前所未有的发展机遇

　　政府机构改革的起因、原则、内容、目标均与建立和健全市场经济体制联系在一起的，是顺应经济的市场化改革需要的。而经济改革、政治改革、社会改革又是一个有机的整体，其中任何一个领域的改革都会对另外两个领域产生深刻的影响。世界著名的政治学家亨廷顿在分析了政治民主化和经济市场化这两大世界改革潮流后指出，“异乎寻常的二十年经济的持续发展产生了引进民主体制所需的经济和社会基础”，“在七十年代和八十年代民主转变的多数国家都处于经济发展的中上水平之上”，“人们可以相当准确地预言，只要掰掰手指头，数一数哪些国家达到或快要达到经济发展的那一水平，就可以算出有多少国家在未来的若干年内就会实现民主化。”这里，亨廷顿将一个国家的经济 发展看作是政治变革的一个决定性的变量。其实，经济市场化不仅推动着政治民主化，同样也对社会的自治化、多元化产生着深刻的影响。因为经济领域、政治领域与社会领域的变革有着共同的要求。经济变革要求有不受国家具体干预的经济自由，经济市场化减少了国家在经济领域的作用，而政治变革则要求有不受国家干预的政治自由，如言论自由、结社和抗议自由。正如亨廷顿所说，政治变革要求社会对国家的控制，而经济变革则要求减少国家对社会的控制。经济变革和社会变革在限制政府权威和限制国家权力方面彼此一致。经济的市场化改革，不仅导致了对政府权力的限制，导致了政府由“万能政府”、“无限责任公司”向“效能政府”、“有限责任公司”转变，而且由于对政府权力的根本性限制，社会自治也就获得了基本制度空间。如果说亨廷顿根据一个国家的经济发展水平就能够预言哪些国家将会实现民主化，那么，我们同样可以做出预言：随着中国以经济市场化改革为目标的政府机构改革的进一步深入，随着政府权力在经济、社会领域的进一步受到限制，中国的行业性社团必将进入一个蓬勃发展的新时期。以下我们从多个层面分析机构改革对行业性社团发展提供的动力机制。

　　1．政府职能转变与行业性社团发展

　　政府机构改革的重要原则之一是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，按照健全的市场对政府功能的勘定来重新对待政府机构，将政府“划浆”的职能从“掌舵”的职能中分离出来。政府把市场能做的事情交给市场，把生产经营的权力真正交给企业。政府的责任是做市场不能做或做不好的事情，重点应放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施建设和提供公共服务方面，以适应经济体制改革和发展的需要。专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策；进行行业管理；引导本行业产品结构；维护行业平等竞争秩序。专业经济管理部门不再设置工业、商业、物资管理部门和各种行政性公司。

　　随着政府机构改革和职能转变，原来由政府承担的大量的直接管理企业的事务由谁来接管就成为一个问题，以前历次政府机构改革、简政放权，只是在上下级政府机构之间进行，比如说，市级政府向区级政府放权，区级再向下一级政府放权，实际上权力仍掌握在政府手中，当上级政府感到工作不方便时，就下发文件，把权力收上来，这就必然导致政府机构，，精简- 膨胀- 再精简- 再膨胀”。这些经验教训显示，政府转变职能不能走体制内循环的老路子，也不能在上下级政府间改来改去，它应该由社会中介组织来接管，由社会来进行自我调节与管理。所以说政府职能的转变为行业性社团的发展腾出了空间。 1999年10月国家经贸委就下发了《关于加强培育和发展工商领域协会的若干意见》，将工商领域协会的职能分为三大类，即为企业服务的职能，自律、协调、监督和维护企业合法权益的职能，协助政府部门加强行业管理的职能。而且将这些职能具体化为17条，它们是：（1）开展行业、地区经济发展调查研究，提出有关经济政策和立法方面的意见和建议； （2）经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息； （3）创办刊物，开展咨询；（4）组织人才、技术、职业培训； （5）组织展销会、展览会等； （6）经政府部门同意，参与质量管理和监督工作；（7）指导、帮助企业改善经营管理； （8）受委托组织科技成果鉴定和推广应用；（9）开展国内外经济技术交流与合作； （10）制定并监督执行行规行约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争；（11）反映会员要求，协调会员关系，维护其合法权益； （12）经政府部门授权和委托，参与制订行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证；（13）参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督；（14）参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查；（15）参与相关产品市场的建设； （16）发展行业和社会公益事业；（17）承担政府部门委托的其他任务。工商领域协会上述职能中的多数职能，在计划经济体制下都属于政府的职能范围，完善和落实工商领域协会的职能，将为政府职能的转变提供了可能性，从而为机构改革创造出良好的社会环境。

　　2．行政审批改革与行业性社团发展

　　政府职能转变是中国政府机构改革的关键环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的切入点。据统计，在现行的行政审批制度中，中央各部门颁布的各种审批规定就有2500项，至于各地方政府及其部门的审批项目，数量也不在此之下。如此大量繁复的审批，加上审批过程中存在的内容随意、程序不清、时限不明、多头审批、重复审批等问题，不仅加重了政府负担，为官僚作风和寻租腐败提供了土壤，更重要的是，严重影响了经济运行效率，压抑了企业等经济主体的创造性与活力。

　　在这次政府机构改革中，国务院已向企业、社会和下级组织下放的职权约200余项。地方政府机构改革的先行者海南省和深圳市在政府审批制度的改革方便进行了大量地探索。海南省的做法是从政府自己身上开刀，自觉地削减不必要的权力。除了重要的自然资源开发利用、城市规划、环境保护、特种产品和项目的生产和经营、关系国计民生的少数商品的专营专卖等由政府严格审批外，大部分审批事项改为核准制和备案制。海南在全国率先实行企业登记制度改革，取消了部门原有的100多个审批章，实行“宽登记，严管理”的原则，办理工商登记只需1- 2天，最多不超过7天，否则企业可以告政府。深圳市在全国率先全面改革政府审批制度，并以此为突破口来推进政府职能转变，其基本思路是：充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，对能够由市场调节的，坚决放开，尽量减少审批，使政府从繁忙的审批业务中解脱出来，转到依法加强宏观调控、制定市场规则、实施监督管理上来，促使政府部门抓大事、办实事。继海南、深圳之后，全国其它各省市也逐步开始了行政审批制度的改革，并把它作为地方政府机构改革、职能转变的重要内容。

　　行政审批制度改革的实质是制约政府权力，使政府部门的审批和核准事项符合市场经济和WTO规则的要求。政府部门审批环节的大大减少，政府对企业和社会规制方式的转变，为行业性社团拓展新的活动空间营造了宽松的行政环境。由于企业获得了更大的自由选择和活动空间，行业性社团也可以在更广泛的领域和更高的层面上进行资源动员和资源配置。

　　3．依法行政与行业性社团发展

　　政府机构改革所要遵循的一个重要原则，是“按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设”，以实现“政府机构组织、职能、编制、工作程序的法制化”。行政体系的法制建设和政府行为的法制化不仅是政府机构改革的要求，也是行业性社团健康发展的要求。

　　行业性社团作为民间组织，结社自由和公益事业是其两大基本主题，而作为对民间组织进行规制和管理的法律框架的基本目标也应该是：实现公民的结社自由，促进公益事业的发展。尽管改革开放以来我国有关民间组织的法律制度从无到有地建设起来，基本上形成了一套体系，而且这些法律法规也为包括行业性社团在内的民间组织的发展提供了必要的支撑，但是法律建设的滞后及行政管理随意性的问题仍然严重制约着民间组织的发展。对于社团管理来说，行政管理的规定占据了有关法律的绝大多数，而对社团的内部组织、财产关系等这类重要的民事问题，法律上极少对其进行规定，这不利于社团在一个稳定的和有灵活性的法律框架下开展活动，以减少其可能发生的纠纷。另外，当社团组织管理中发现某些重要的问题时，政府部门往往是通过行政手段而不是法律手段进行大规模的清理整顿，在“宁可小些，但要好些”的思想指导下，使许多处于发展初期、于社会有益处，但尚欠规范的自发的协会被清理整顿掉。例如在我国大城市中从事经商活动的非本地人员为了维护自身合法权益和促进商贸活动的开展，以自治、自立、自养为方针，以良我保护、自我服务、自我约束为目的，陆续组建了商会、同业公会等一批经济性社团，这些社团成立后在协调纠纷、互济互助、行业自律以及计划生育等方面初步显示出积极作用，在发展地方经济、维护市场秩序和加强社会管理等方面也起着不可忽视的作用。但由于法制建设滞后，这些组织以其社团法人的身份开展活动，既未得到有关管理部门的承认，也未纳入社团管理范围，在不断的“清理整顿”中随时面临着被清理掉的危险。这种情况不仅成为大城市中外来人口管理、服务、联系的一个盲点，而且还严重制约着这些民间自发的行业性组织的生存发展。

　　可见，行业性社团的发展与行政体系的法制建设是同步的，它的进一步发展离不开一个良好的法律制度环境。而政府机构改革就是要按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构工作程序的法制化，这无疑对行业性社团的发展具有特别重要的意义。

　　4．提高政府管理效率与行业性社团发展

　　政府机构改革的重要目的是为了更好地履行社会管理和服务的职能，降低管理成本，提高政府管理的效率。政府管理效能既取决于政府管理的水平，也取决于社会自身的质量状况。社会自身的质量状况可以借用“社会资本”、“市民社区”、“公民化水平”这些指标来衡量。科尔曼（Coleman）将公民的互信、互惠、合作与积极参与等有关的一系列态度和价值观称为“社会资本”，并把它视作同机械、厂房等硬件组成的物质资本和由人的技术和管理能力等软件组成的人力资本同等重要的能促进生产的一种要素。哈佛大学教授罗伯特. D．普特南（Putnam，R．D．）将拥有人际互信、平等交换规范和公民参与网络的社群称为“市民社区”，并以此作为“制度因素”去解释为什么在意大利北部许多地方政府的表现比南部城市优越。他发现在“市民社区”发展较好的北部城市，由于市民热衷于参与社团和公益事务，社会上弥漫的互信和合作风气，令地方政府在政府的稳定、财政预算的制定、法律改革、社会服务的推行、工农业的改革和政府对民间的反应等方面都比“市民社区”软弱的地方为佳。

　　依照上述这两位学者的研究路径，可以得出，一个精干、清廉、高效的政府是同较高的“公民化水平”成正比的。而公民化水平的高低主要是由公民意识这个指标来衡量的。公民意识包括公民权利意识、民主法治意识和参与意识。行业性社团的成立就是公民根据宪法赋予的结社自由权利，为了维护行业利益组织起来的。真正代表行业利益的社团组织必然要求通过法律渠道规范政府的运作和维护自身利益，要求政府实行精干、廉洁和高效，从而将政府的机构改革置于公民的监督之下，防止机构改革的反弹，巩固改革的成果。而且，行业性社团的广泛参与必将使政府行为更多地体现公民利益，也为政府行为提供更为坚实的合法性基础。我们可以断言，建立在公民的信任、互惠、合作和参与的基础之上、由同行业的会员单位进行自我管理、自我运作、自我发展的行业性社团是政府机构改革十分重要的“社会资本”。随着行政权力作用的空间和强度的减少以及提高行政效率要求的迫切，行业性社团作为企业的自治组织，其覆盖面必将更加宽广，配置社会资源的能力将会得到进一步加强。

　　5．公共服务的市场化与行业性社团发展

　　政府机构改革的一项重要内容是公共服务的市场化。公共服务的市场化是20世纪80年代以来工业化国家行政改革的基本走向。自20世纪80年代始，工业化国家开始了政府功能的重新定位，重新检讨政府的社会福利职能和经济职能。作为一个庞大的科层机构，政府难以摆脱官僚主义积弊拖累；政府往往对新的社会需求和发展机会反应迟钝，趋于保守；政府的行为往往受到各种社会势力的牵制；政府体制本身的缺陷，使政府官员缺乏降低成本、增加产出的内在动力。因此在公共产品供给的操作、实施层面，改革的趋势是将原来由政府承担的部分公共服务推向社会、推向市场，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。公共服务市场化的主要形式是公共服务合同出租（或承包）。政府将原来垄断的公共产品的生产权与提供权向私营公司、非营 利机构等进行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利机构招标承包，中标的承包商按合同生产公共服务。在合同订立之前，确定公共服务是一个政治过程，政治机制在起作用。在合同订立之后，公共服务的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。环境保护、医疗救助、工作培训、运输服务、公共工程、数据处理等都可以在合同承包的范围之内。

　　中国已经确定将公共服务的市场化与政府机构改革、职能转变统一起来，将市场机制引入到公共服务领域，在保证政府的基本职能之后，把一些原来由政府提供的服务交给市场，政府在公开、公正、公平的环境下向市场采购服务，以实现公共资源的优化配置。这就为行业性社团参与公共物品的生产提供了可能的渠道，行业性社团可以利用自己的专业优势参与竞争，以向社会提供有效服务的方式获得政府的财政资金，其财政困难局面将会有所扭转。

　　6．政治民主化与行业性社团发展

　　政府机构改革的重要目标之一是政治民主化，政府权力在微观经济、社会领域中宣告退出，“还权于民”、“还权于社会”是实现政治民主化的关键性一步。政治民主化的文化基础是公民的民主意识。中国是一个缺乏民主传统的国家，只有从每个公民身边的事、关乎自己切身利益的事入手，学习如何以民主的方式生活和处理问题，才能逐步培养出民主传统，从而为政治体制的民主化奠定坚实的基础。行业性社团是同行业的企事业单位在自愿的基础上为共同关心的事业走到一起来的，它为人们在日常工作中学习如何平等相处，相互信任，并用民主的方式处理分歧意见、解决争端提供了训练的机会。随着政府机构改革和政治民主化的推进，作为公民学习民主的最好学校，行业性社团由于越来越符合国家的政治民主化这一价值取向，将会进一步获得其政治合法性。

　　三、政府机构改革对行业性社团提出的挑战

　　20年的经济体制改革特别是近几年的政府机构改革，政府部门逐渐意识到自身无法也不应该对经济活动实施具体入微的行政管理，从而为行业性社团提供了一个新的活动空间，行业性社团与改革开放之前相比也获得了实质性的发展：规模逐渐增大、实力逐渐增强、影响力逐渐广泛。但是行业性社团的发展还存在着各种制约性因素，特别是政府机构改革对行业性社团提出了一系列新的要求和挑战，行业性社团能否及时地提高自身的素质，有效地承担起原来由政府部门承担的职能，将对其构成严峻的考验。

　　1．对行业性社团的民间化提出了新要求

　　政府机构改革、职能转变的关键是把原来由政府承担的大量的直接管理企业的事务交给社会自己，由民间来承办，以降低政府管理的费用。这就对行业性社团组织的民间化程度提出了新的要求。很多行业性社团缺乏应有的民间化或独立性，存在着官办、 行政化和过分依赖政府的倾向，难以发挥其民间组织应有的作用。这种缺乏民间化或独立性的特点主要表现在三个方面：

　　第一，很多行业性社团的负责人仍由党政干部担任、经费由财政拨款或由政府职能部门承担。这些在经费和领导人的选任上完全依赖于党政部门或主管部门的行业协会，基本上是政府部门或业务主管单位的附属物。

　　第二，行业性社团自身严重依赖于党政部门。那些在社团发挥余热的离退休干部和来自主管部门的兼职人员借助自己在主管部门里的职位和关系，帮助社团利用“婆婆”的权力谋取各种利益。不少社团虽然有权力选任协会领导人，但却仍然邀请官员加入其理事会，因为这些官员拥有的权力和资源有利于社团开展会务，所以他们宁愿放弃“民办性”和选择自由来换取与权力及资源挂钩。过多的官方参与减低了社团的社会资本功能，行业性社团的存在往往成为官僚权力的延伸。

　　第三，社团的“组织无目标化”倾向。尽管自20世纪90年代起一些行业性协会的创办人员就开始从事社团组织的推动工作，但直到现在，绝大多数协会领导人对社团的性质、组织制度、管理体制、社会功能、活动策略等等这些关系到社团发展目标的问题仍搞不清楚，因而对自己协会的发展方向和行动计划也缺乏必要的考虑和设计。绝大多数社团领导人对社团的认识还停留在“做事情上”，都是想利用协会寻找一批热心于某项活动的人士共同做事，“组织”是工具，“做事情”是目的，因此很少把“组织”本身做为“问题”去思考，更别说作为“目的”去推动了。这就导致了这样一种状况：除了个别社团之外，对于很多社团领导人来说，社团的长期利益与他们的个人利益是相互分离的，他们很少考虑社团的长期发展问题，没有制定至关重要的战略规划，也不进行服务或产出的需求分析，更不会为社团的知名度和公信度而操心。

　　由于存在着上述缺乏民间化或自治性的倾向，所以在企事业单位和老百姓眼里，这样的行业协会不是民间组织，而是行政部门的延伸，或等同于政府的部门，是不能够适应社会主义市场经济体制和政府职能转变需要的。行业性社团要想真正建立起与政府管理部门的合作伙伴关系，承担起原来由政府部门转移出来的职能，必须淡化宫办色彩，在组织意识、经费来源、领导人的选任上增强独立性，成为名符其实的民间组织。

　　2．对行业性社团的民主化提出了新要求

　　政府部门工作效率的提高、政治民主化的推进，有赖于公民和民间组织的积极合作和广泛参与，而这种合作和参与又最先、最直接地体现是在其自愿组成的组织里。行业性社团是同行企业自愿组成的组织，必然要求奉行民主办会的原则，成为充分实践民主原则的场所，必须实现民主化管理。这种民主化管理包括政治民主、经济民主和管理民主。政治民主的基本涵义是协会领导人的产生要经过会员大会的选举。经济民主的涵义是协会的财务管理必须规范化，尤其是财务必须公开。管理民主的基本涵义是协会的日常事务和重大活动的决策都要经过理事会讨论，并要保障每一个会员的知情权。这三个方面也是行业性社团之于会员单位、之于社会的凝聚力的依托。但目前很多行业性社团的内部管理缺乏民主，影响了其凝聚力和作用的发挥。从协会领导人的产生看，协会的理事长和秘书长一般由业务主管单位提名，民主选举只是走走形式的过场。这些理事长或秘书长，或是某个退休领导或是社会名流，而协会领导集团的其它成员则是与理事长或秘书长这两个中心人物关系密切的朋友或志同道合的同事，他们联合起来对社团实行“领导”。从财务管理来看，有的社团没有规范的财务部门和财务制度，也没有财务预算和财务决算，财务活动没有向全体活动分子透明。尽管这些经过合法注册的行业性社团都有一个阵容相当可观的理事会，但是它们之中的绝大多数都“形同虚设”，理事们既不参与社团长期战略规划的制定，也不参与日常管理，对社团的财务管理和人事任命也没有实际的影响力。会员单位对社团的参与，多在活动层面而基本上不在决策和管理层面。尽管一些社团内部也成立了几个部门，但并没有一套健全的民主化决策与管理制度。

　　社团内部管理之所以如此缺乏民主，很重要的一个原因是社团成员单位对社团决策的参与没有确切的程序性保障。虽然社团在成立之初必须提交载有有关社团负责人产生的程序和职权范围、理事会的权利等项内容的章程，但对于很多社团来说，章程仅仅是必不可少的累赘，制定章程只是为了获准登记注册而必须支付的代价，在实际运作过程中把章程抛在一边。行业性社团要真正具有“民主性”和“代表性”，具备参与能力，必须强化以章程为核心的制度建设，遵循社会领域的独特运作逻辑，真正奉行民主办会的原则，切实进行民主选举、民主决策、民主监督。

　　3．对行业性社团的凝聚力提出了新要求

　　政府职能转变后一些具体的行业管理工作由谁来承担？答案是行业协会，要让行业协会发挥在行业管理中的基础性作用，实行行业自律。要承担如此重任必然要求行业协会真正地完全成为企业自己的组织，得到会员单位的支持和拥护，具有权威性和凝聚力。但目前的行业协会由于人员素质偏低，知识水平有限，难以胜任为会员单位提供良好的服务的重任；协会内部的非民主化的管理导致其决策不能反映绝大多数会员单位的利益，不能为会员的利益表达提供组织保障，所以得不到会员的响应、支持和参与，缺乏凝聚力。特别是本应赋予行业自律的管理职能仍被政府的行政管理部门牢牢地抓在自己手里，行业协会既没有惩罚的手段，也没有奖励的手段，尽管早在1999年10月国家经贸委就下发了《关于加强培育和发展工商领域协会的若干意见》，并将行业协会的职能具体为17条，但目前这17条意见并没有真正落实下去，行业协会大多拥有软的服务职能，很少拥有协调、监督和公证等硬的管理权力，这些管理权力都掌握在行政管理部门手中。没有硬的管理职能，没有实实在在的对企业的约束力，行业协会对企业必定缺乏凝聚力和吸引力。 现在仍处于严格控制和缺少有利的生存环境下的行业性社团，不能坐等法律政策环境的改善，要勇于探索，要进行观念更新、组织创新，职能创新，维护和争取自己的权利，增强自己的吸引力和凝聚力，由当前的活动方式以服务为主争取转向服务、协调、监督并重，争取自己的生存空间和法律政策制度的改善。只有通过自身的成功实践，才有可能构成修改目前行业性社团管理的政策法律框架的理由，社团的生存空间和社会影响才能得到扩大，才能承担起为政府机构改革和社会转型创造条件的历史重任。

(山东社会科学院社会学所副研究员侯小伏)