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　　随着中国加入WTO，市场化改革进一步发展和完善，市场中介组织行业性社团的作用日益重要。社会需求导致行业性社团空前发展。因此，深入研究行业性社团的生发运行机制，规范和强化行业组织的社会中介和行业管理职能，对于提高国民经济的整体运行效率，增强企业和国家的国际竞争力作用重大；对于促进国家经济和政治体制改革、推动社会良性运行亦有重要意义。

　　一、存在现状

　　新制度经济学家认为，行业组织（即行业性社团，下同）首先是一种经济制度，是一种经济治理机制。相对于企业、市场、国家和非正式网络等治理机制，行业组织被列为第五种经济治理机制。在世界经济发展中发挥着重要作用。它的基本功能约如服务、沟通、公证、监督、协调、制衡、研究发展等数种。 20世纪80年代初期以来，为了调整和适应我国的经济和社会环境，各行各业组建了大批行业性社团。尤其是进入90年代之后，政府以“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体、或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织”作为机构改革的首选目标（中共14届3中全会决议），鼓励和推动了行业性社团的迅猛发展。但是，考察我国行业组织的存在现状，只有极少数作为政府管制行为的延伸或变体的“转制型”行业组织以及江浙一带因市场发育较好而自发形成的行业组织具有一定的行业管理功能，绝大多数行业组织是有名无实、形同虚设，根本没有发挥行业管理的职能和作用。从体制上说，这些行业组织的管理权和决策权牢牢地控制在行政管理部门手中，行政管理部门控制着行业组织，并不是为了按照会员单位需求，提供服务，实现行业管理，主要是维持其在计划体制中拥有的权力和既得利益。行业组织只是行政管理部门的附庸，既不能代表会员单位的利益，也不能提供相应的服务，因而也就得不到会员单位的承认和支持。从内部管理和工作运转上说，工作效率低、管理水平差是普遍现象。行业组织的工作人员多是机关事业单位离退赋闲“转业”人员，具有专业知识的寥寥无几，知识贫乏、老化或不对口，难以适应行业管理的工作需要，无法进行到位的战略研究规划和服务需求分析；工作不到位、服务不到家也就可想而知。责任心不强、职能意识不够，加上主管部门的种种干涉，怕其争权、怕其添乱，层层设卡、处处掣时，使行业组织成为无用的“摆设”是大部分企业和学者们的共识。

　　二、机制分析

　　机制又称机理，在自然科学中引申为事物或自然现象的作用原理、作用过程及其功能。在社会科学中的引申意义则更为复杂。社会学理论认为机制的基本涵义有三个：一是指事物各组成要素的联系，即结构；二是指事物在有规律性的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把这三者综合起来概括他说，机制就是“带规律性的模式”。依据不同的标准，可以将行业组织分成不同的类型。应该说，不同类型的行业组织其生发运行机制亦不尽相同。特别是现阶段我国行业组织发展还不成熟的情况下，各类行业组织的生成机制是不一样的。根据我国目前行业性社团的创立和生成途径，有关学者将其分为“自上而下”、“自下而上”和“外部输入型”或“体制内生成”、“体制外生成”、“内外结合型”、“法律规定型”等。就是说至少有两种即自发生成机制和人为设置的生成机制。但是，在发育成熟的市场经济运行中，各类行业组织对经济的治理机制是相通的。相对于行业组织在与各经济主体和政府组织的关系中其能发挥的功能和作用，以及其自身的存在与发展等，至少有以下五种机制是共同的。

　　（一）自治机制

　　这是由行业组织本身的属性和功能决定的。行业组织属于现代社会科学研究划分的非营利组织。非营利组织具有两大重要功能，一是填补政府功能的空白。即人类社会所必需的某些公共物品，政府无法提供，只能由非营利组织提供。如监督政府权力，建议和促进政府在经济和社会管理中民主化、科学化；协调政府和企业的关系，满足社会多元化需求，维护各种彼此冲突的“局部性利益”；培养公民民主的生活方式，促进全民族的道德和精神风貌的提高与升华等等。二是有些公共物品政府和非营利组织都可以提供，多元竞争有利于提高效率。在新的社会需求和发展机会面前，非营利组织能比政府组织更快的作出反应，因此，在思想、文化、科学、技术、组织方式、制度安排等领域均可创新机制，领导社会发展潮流。非营利组织之所以是必要的，在很大程度上是因为它们与政府、企业一道构成供给公共物品的竞争性体系，把市场机制引进公共服务领域。实际上，只有独立于政府组织之外的享有充分自治的非营利组织，才能具有完成和实现上述功能的特定条件。就是说，在各种运行机制中，最重要的是自治机制。自治机制不健全或缺失，也就无法发挥其应有的职能和作用，对于行业组织来说尤其如此。莱斯特·塞拉蒙指出：非营利组织具有六个基本特征：第一，正规性，第二，民间性，第三，非营利性，第四，自治性，第五，志愿性，第六，公益性。其中第二、四、五个特征当属自治机制的组成部分。前述目前我国行业组织作用有限，主要原因就是缺乏自治机制。自治机制的要素是自治内容，自治方法，自治过程。而自治机制的内容，可以集中于如下几个方面。一是自立，行业组织要与政府组织及分支机构或事业单位脱钩，有独立承担民事法律责任的能力，经费自筹自给。二是自主，在组织结构、工作人员聘任、行业内部惩罚、行业发展规划研究等方面可自主决定。三是自愿，行业内企业和经济单位有组织冲动和要求，有相应的组织章程，宗旨合法明确，按规则审查并登记注册即可成立行业组织；当会员认为终止为最大利益时，可以自行决议解散；经济单位和企业是否参加哪个协会组织，是否捐献财物或提供志愿服务，均由自己决定，不受任何强制。自治方法是内部决策、日常工作管理等均实行民主化，由行业组织按一定程序自行研究制定。自治过程实际上就是政府职能转变和行业管理职能实现的过程。

　　（二）自律机制

　　行业自律是一种古老的传统。这起源于其作为经济治理机制的功能，即协调对外行动和实施内部惩罚。它的特点是与政府管理相比，效率标准更高，管理境界更理想；与社会监督相比，具有较高的组织化、制度化程度，并拥有一定的强制性，约束作用较强；因此自律机制是促进行业发展的基本机制之一。自律机制的要素是自律标准与范围、自律方法、自律过程。具有两个层面：其一是对行业系统的自律，各种自律内容包括制定本行业的职业道德、行为准则、资质标准及组织与管理规范，制定议事程序和仲裁规则．自律方法有：实施市场准入制和资质认定制，对会员进行资格审查和生产行为的监察评估，对违规会员进行处罚，包括取消资格、降级降誉及相关会员的责任株连制，以鼓励会员之间相互监督，互相制约。自律过程是调查、取证（信息收集与处理）、合议、仲裁与执行。这里的核心问题是行业组织管理权力的获得，即成员认可与法律许可。成员认可的基础可以是习惯传统或共同的利益，也可以是大家认同的规则。法律许可即这种权力必须得到国家法律的承认或追加以及制约，以使这种权力既有权威又不致于滥用。

　　其二是对行业组织自身的约束，即行业组织必须有相应的工作规范，如对组织机制的规定，确立经费来源、负责人和职员选 聘、总会与分会的关系等；制定对行会违规行为的判定标准，对越权管制行为的纠正程序等；并全面彻底接受公众监督和质询，实施会务和财务公开。公民、会员及政府组织都拥有对行会的知情权和监督权。一旦违规，即追惩相关人员及组织本身的责任和利益。只有这样，才能得到成员认可，进而获得法律和行政的合法认定。可以说，我国目前的行业组织，基本上不存在行业自律机制，经济治理主要靠政府政策调控，所以，治理成本相当高也就不可避免。

　　（三）激励机制

　　激励机制的基本内容即竞争机制。其要素是参赛对象与竞赛内容、竞赛规则及过程。竞争对象包括不同行会之间、同类行会之间、地区行会之间；内容包括服务效率与质量、管理水平、行会业绩等；竞争规则与过程是绩效评估、公信度调查、奖惩标准与程序等等。竞争是社会发展的基本动力，没有竞争的事物往往是没有生命力的也是很难发展的。行业组织的健康发展和充分发挥作用，确立行业管理的职能地位，只有在竞争中才能完全实现。竞争的目的是促进行业组织持续不断地改进管理水平和服务质量，把入会选择权交给企业，让企业决定行会的命运。我国现行的社团管理体制不允许在同一行政区域内，设立相同或相似的社团，并且不允许社团从事跨地区的活动。因此，行业协会之间的竞争主要体现在不同行业及本行政区之外的同行业之间。我国加入ＷＴ０后，与国外同行业的竞争定会日益加剧。

　　激励机制的另一个层面是社会的褒奖和鼓励。即社会根据经济运行的需要，建立有关的社会资源分配制度和程序，按行业组织的工作业绩进行资源分配。如满足人财物需求、荣誉鼓励和相关的政策保护等等。社会承认，就能得到较多的社会资源，反之就要限制或制裁，以形成需求和满足需求的良性互动，具有极大的激励作用。在这里，政府的政策导向对机制的建立至关重要。

　　（四）监督机制

　　普遍认为，现实中我国行业组织缺乏有效的监督。对行业组织的制约主要来自政府，政府的管理力量有限。社会监督则基本处于缺位的状况。因此，政府管制与行业组织的发展陷入两难：一方面，政府需要行业组织能够承接起政府转移的部分职能，有效地提供社会服务，必须为行业组织的发展创造更为宽松的环境。但放松管制之后，行业组织违规操作甚至违法乱纪的行为就明显增多，使政府又不得不加强管制；另一方面，政府如果强化管制，又等于抑制行业组织的发展。因此，为了促进行业组织的健康发展，建立和完善有效的监督机制就显得十分迫切。监督机制包括监督主体、监督内容、监督手段、监督过程。广义的监督包括行业自律、绩效评估等已在前面涉及到，这里仅指社会公众的监督、新闻媒体的监督和相关组织的监督，相关组织是指专业评估组织和社团管理组织。监督内容一是财务监督，即确保行业组织的非营利性，财务收入是否全部用于公益事业；二是业务监督，确保行业组织在自己的宗旨范围内运行，是否有违法、违规行为；三是内部监督，确保行业组织的内部运作依据民主的程序进行。监督手段和方法一是行业组织的会务、财务的公开性；二是专业评估机构和管理机构的审查、统计和按评估程序进行评估；三是建立制度化渠道搜集公众、媒体对行业组织的评价、举报信息，进行社会期望值和公信度调查，综合整理，定期发布。监督过程是收集、整理、发布行业协会运作信息，建立规范的评估体系，根据收集信息依评估体系进行业绩和公信评估，并发布评估结果。监督机制的建立主要在于应设立专业评估机构和独立或半独立的社团管理机构，强化其对社团的监督和管理职能，改变目前的多头管制而监督不力的状况。

　　（五）保障机制

　　一种制度确立之后，必须有相应的保障机制，以确保整体运行机制的良性运行，进而实现社会目标。行业性社团的保障机制包括保障对象、保障内容和手段、保障过程。保障对象有两个层面，一是对行业管理制度的保障，即保障这种制度的持续性、稳定性、有效性。保障手段主要是法律保障，即为行业组织创造良好的法律环境，确立其应有的法律地位，协调其与各种社会组织的相互关系，并深入进行理论探讨和加大舆论导向力度。保障过程是立法、实施、调整。二是对行业组织自身利益的保障，要保证组织工作正常进行。保障手段主要是财政支持、所有权保护、司法保障等。财政支持如减税或免税、动员社会捐助及政府财政拨款等；所有权保护是指作为有法人资格的社会组织其合法财产受法律保护，要明确行业组织与主管部门之间的产权界限，保护行业性社团的有形资产和无形资产，维护其自身利益；行业内的自律性惩罚、与政府组织的管理权竞争等则需要有效的司法保障。财政保障的过程主要是检测、实施和反馈调整，需按一定的程序申请、审核、划拨、审计等等。司法保障的过程是争议仲裁程序。还可以考虑设立相应的支持机构，如基金会、促进会等，其作用为行业性社团募集资金、主持技术培训等，从而降低行业组织的运转成本。行会可以直接从支持组织那里获得资金、技术等方面的援助，而不必花费大多的精力筹措经费。

　　上述五种机制，是互相牵制，互为表里，连贯互动的统一体。无论哪种机制不完善或缺失，都将影响行业组织整体的功能和作用，进而影响市场经济的良性运行和发展。

　　三、对策调整

　　加入ＷＴＯ之后和全球经济一体化的基本要求是：大家都在同一规则内博奔。行业性社团是市场经济的产物，是市场机制下必需的一种经济制度。那么调整现行的社团管理体制，培育和完善行业组织运行机制，适应市场经济的发展要求，就成为历史的必然。政策建议和调整目标思考如下：

　　（1）中国的市场化改革是政府主导型改革，这一历史背景决定了改革不能一步到位，必须渐进式分步走。所以上述各种运行机制的论证和思考，目前只能是一种逻辑设计，距其基本建立和完善还有很长的距离。现阶段仍然需要加强理论探讨，强化“入世”意识，加大舆论宣传力度，使社会公众和决策部门对完善市场运行机制及行业组织对经济的治理机制等形成较高的认识，以从容面对WTO带来的机遇和挑战。行业组织要加强自身建设，提高服务意识，通过有效的服务去争取政府和社会的支持。行业管理需要高素质的专业工作者，要做好知识、智慧复合型的人才储备，为下一步开展行业管理工作打好基础。

　　（2）现行《社会团体登记管理条例》应当适应市场经济的发展要求不断充实完善，社团管理部门和立法机关应把调整和修改条例、出台社团法提到议事日程上来。依据国际上NGO理论框架，结合中国实际，制定出符合我国国情的社团管理法规是下一阶段的主要任务。特别是对行业性社团与其他社团在法律定位上的区别，其生成机理、组织原则、社会地位和职能作用都要有明确的法律界定。

　　（3）法律调整形成之后，行业性社团管理权的合法性问题初步完成。但是，并不意味行业组织就可以正常开展工作。许多行业管理的规范和程序、服务准则等也不是一蹴而就的，必须在实践中逐步形成，可在沿海经济发达省区确立试点，取得成功经验再以点带面，逐步推广、逐步完善。行业组织的功能正常发挥之日，就是政府职能转变到位之时，这是大部分理论工作者和社团工作者的共同认识。

（济南大学民政学院　　高灵芝）