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加快推进上海行业协会的建设和发展
上海市社团管理局局长 谢玲丽
http://ica.setc.gov.cn
当前，本市正在进行社会主义市场经济建设，又面临即将加入WTO的形势，因此，培育发展对市场经济建设和社会发展具有重要促进作用的行业协会和中介组织，已引起了市委、市政府的高度重视与关注，也开始成为业界和学界的共识。早在1999年8月，上海率先在全国成立了市社会团体管理局，人员定编50名。与此同时，区县政府也相应成立和组建社会团体管理局。去年市委、市政府又批准建立隶属于市社团局的"上海市社会团体监察总队"，人员定编30名。今年1月份，徐匡迪市长在市委七届八次全会上专门就行业协会的培育和发展问题提出了一系列具体的要求，并明确阐明了行业协会的发展方向。陈良宇常务副市长也专门听取了关于行业协会发展的情况汇报，并作了具体的指示。可以说民政部、市领导都非常关注行业协会、中介组织的培育和发展，许多领导都在市社团局上报的《上海社团信息》上作了重要的批示。不久前，成立了由市府体改办牵头，市有关部门参加的两个关于行业协会的工作小组。一个是行业协会改革与发展方案工作小组；另一个是行业协会立法调研工作小组。目前这两个小组正在抓紧工作中。这一切都充分说明了培育和发展行业协会的工作已经提到了市政府的重要议事日程，这对本市行业协会的培育和发展无疑是一个极好的机遇。
一、上海行业协会的发展有着深厚的历史渊源和传统，对于近代本市乃至中国工商业的发展曾发挥过重要作用。
由于政治、经济、人文、地理环境的特殊因素，上海在历史上就有着适宜于各类行业协会生存发展和大显身手的空气和土壤，是行业协会发展最为活跃的地区之一。上海行业协会源于传统的会馆和会所。至十八世纪中叶，上海至少已有27个这样的团体。主要集中在河船业、茶业、糖业、洋货业、豆饼油业、纸业、钱庄业、票号业等。上海开埠后，一批专营进出口商品的行业如洋布业、洋杂货业、五金业、丝业、茶业以及报关业、保险业等应运而生，并陆续建立起传统行业组织同业团体。进入20世纪之后，随着社会经济的发展，同业团体等传统行业组织逐步向近代工商业同业公会演变，出现了豆米同业公会、棉业公会、银行公会、运输业公会等近代工商业同业公会。
在具体运作中，它们以"分业以竞争，合志以联群"为宗旨，并运用经济杠杆，在同行业中引入竞争机制，极力扩大组织规模，延伸地域范围。日前，上海档案馆典藏了449个全宗、48599卷近代同业公会档案，由此也可想见上海同业公会当时的发达程度。国民政府成立后，开始整顿工商业团体，重新修订并公布了《商会法》，并于1929年8月和1930年7月先后公布了《工商同业公会法》和《工商同业公会法实施细则》等法规，以行政和法律手段，将原有各工商同业公会统一改组为同业公会，并将它们置于地方政府的监督之下。1936年底，上海工商业同业公会总数达到360个。至上海解放时，各类同业会己发展到400多家，覆盖了上海工商各业。
近代上海工商业同业公会随着其行业的发展和规模的扩大，职能也不断拓展。其具体职能归纳起来主要有七项：一是制定业务规划，修改管理条例；二是开展行业调查统计，指导扶助同业；三是协调产销关系，核定产品价格；四是监督商品质量，矫正经营弊端；五是协助解决同业原料的取给；六是沟通政府和行业之间的联系；七是调解同业纠纷和劳资争议。作为一种新型的行业自主管理组织，近代工商业同业公会在确立和维护行业规范，处理和化解行业内矛盾，协调行业内外关系，进而促进行业发展方面，发挥了重要的作用。
二、当前上海行业协会发展的现状分布、作用评价与存在的问题。
解放后，随着我国全面进入计划经济时代，过去的同业公会退出了历史舞台。改革开放以后，上海行业协会开始重新萌芽发展。总体上看，当前上海行业协会发展具有以下几个特征：
1．行业协会分布涵盖面
目前，在市社团管理局注册登记的全市性行业团体共有123家，其中经委系统44家、商委系统35家、建委系统21家，其它则分散于外经贸委、城交局、文广局、银行、旅委、保监办和证管办等各委、办、局。这些行业协会基本涵盖了主要的传统行业门类，它们中有行业类行业协会41个，占三分之一，产品类行业协会82个，占三分之二。具体分布情况是：工业类48个，占38%
；商业类28个，占23%；建筑类13个，占11% ；公用事业类9个，占7% ；农业类6个，占4.8%；服务业类5个，占4% ；贸易和信息类各3个，各占2.4%;出版业类2个，占1.6%；保险业、房地产业、金融业、旅游业、银行业和娱乐业各1个。
2．作用发挥参差不齐
通过平时与行业协会的接触交流，我们发现，在近年来的发展中，部分行业协会发展势头良好，但还有相当数量的行业协会作用发挥不力。据初步评估，在123家行业协会中，有30多家作用发挥较好，这些行业协会可归纳为四种类型：一是能够满足百姓需求、符合社会经济发展要求的企业组成的行业协会，往往经费充足、发展迅速。如近年来，市服装行业协会按照国际惯例制定了行业标准，开展设计、制作、面料三优评比，召开研讨会，发布产品信息，树名牌、打品牌，为企业走向市场牵线褡桥；又如依托上海商业化大都市背景，上海百货商业行业协会制定商业行业标准，进行行业统管，防止恶性竞争，因而深受会员单位欢迎；再如随着本市医疗制度的改革，上海医疗器械行业协会、上海医药商业行业协会和上海中药行业协会等医药类的协会发展也十分景气。二是与增强城市服务功能、优化上海综合发展环境的内在要求相适应的行业协会得到了较快的发展。在将上海建设成为国际性的经济、金融、贸易和航运中心的目标指导下，融证券保险行业的上海银行同业公会、上海市证券业协会和上海市保险同业公会，以及上海国际货运代理协会、上海船舶工业行业协会、上海市集成电路行业协会、上海市外商投资企业协会和上海港口协会等中介组织发展迅速，在现代城市服务功能优化综合发展环境等方面发挥了重要作用。三是承接政府转移职能的行业协会得到充实发展。如市政工程局结合政府机构改革，政府将一些职能和配套的人员、经费都转移给了上海市市政工程协会，目前协会共有20个专职工作人员，不但解决了机关人员的分流问题，而且提高了协会在会员单位中的威望。类似上述情况的还有上海市建筑材料行业协会、上海市广告协会等。四是经过功能归并重组的行业协会焕发活力。如随着上海旅游事业的发展，市旅委对所属的社团进行了整合，将原有的4个职能交叉重复的行业性社团全部归并到上海市旅游协会，使旅游协会能更好地配合 有关职能部门，发挥行业统管的作用。
但是，由于受到体制的束缚与经济结构性调整的影响。大多数行业协会发挥的作用还比较有限，这些行业协会亦可分为四种类型：一是一些传统产业类的行业协会，由于会员单位发展很不景气，甚至会费也交不出，使协会成了空架子。二是部分行业协会职能交错或重复、相互渗透，造成行业管理混乱，企业负担加重，在行业中威信降低。本市的行业协会隶属于各个委、办、局，呈条线分布，而行业协会的特性又决定了它应该是跨部门、跨系统、跨所有制的，这就造成了一些行业协会职能交错，业务范围相同相似，经常出�"碰车"情况，令会员单位无所适从，造成行业管理混乱。三是部分协会职能受到体制束缚，作用发挥有限。有些行业协会，尽管发展潜力较大，但由于政府职能部门未将职能下放，甚至出现权力上调，致使行业协会的活动日趋萎缩，在行业中的影响力逐渐下降，不能真正发挥出应有的作用。四是部分行业协会定位不清，官办色彩严重，部门意识强，不能全面地反映会员单位的要求。许多行业协会的组建是由各职能部门牵头发起的，很少由同行业的企业自发发起，职能部门在发起组建行业协会，一般都是从本部门的工作考虑，这样就使行业协会各项决策不可避免的带有较浓的官方色彩，不利于行业协会的自身发展。
3．行业协会自身组织建设水平不高
最近，我们对全市行业协会的状况进行了一次问卷调查，发现协会的组织建设发展存在着明显的问题。一是从行业协会法定代表人构成情况看，其平均年龄为55.88岁，且很多是以兼职的身份参与协会工作，与协会的日常联系较为松散。二是从被调查协会的人员结构情况看，每个协会平均仅有7人，其中又有3名是离退休聘用人员，2名是兼职（借调）人员，可以说行业协会主要是离退休和兼职人员打天下，真正专门从事行业协会的专业人员很少，行业协会人员的年轻化、知识化、专业化更谈不上。三是从会员单位构成看，由于协会工作人员过少、结构老化也使得多数行业协会无法为协会会员提供实质性服务，导致协会既难以得到会员的承认和支持，也对非协会成员企业缺乏吸引力，所以行业协会会员普遍较少，覆盖面不宽。每个协会平均仅有215家，有三分之二的协会会员数不到200家，而会员数超过500家的仅占十分之一。四是从被调查协会的经费来源及经费状况看，国家资助形式的上级拔款只占到5.25%，而接受社会各界的捐赠仅有1．46%，协会大量的还是靠会费收入、其他收入和组织创收。有超过一半的行业协会年收入在20万元以下，其中10万元以下的行业协会比例为31.37%，约占协会总数的三分之一；年收入在10-20万元之间的行业协会比例为24.51%。经费不足不仅使得行业协会难以开展较有深度的功能性业务，如提升整个行业的市场竞争能力方面的业务就较为困难，而且甚至出现工作人员工资、福利待遇缺乏保障的状况。因此，不少行业协会都具有强烈的依附性特征。
4．政策法规不完善，协会发展缺乏制度保证
行业协会发展缺乏制度保障、法律地位不明确等问题，已成为影响其健康有效发展的重要制约因素。当前应根据上海的实际情况和市场经济发展的实际需要，尽快研究和制定行业协会的专门性法规，通过立法，从总体上明确行业协会的地位、作用、职能以及运作方式等内容，理顺政府、事业单位与行业协会的关系，从法规上树立行业协会的权威性。同时，还要防止有些政府部门将本应转移给行业协会的职能转移给事业单位，让事业单位充当行业管理的角色，这是当前值得注意的一个新问题，处理不当，则会造成新一轮社会组织之间职能的错位。
三、加快推进本市行业协会建设和发展的几点意见和建议。
随着改革开放和我国社会主义市场经济的进一步发展，特别是面临我国即将加入WTO的新形势,如何深入研究本市行业协会的管理框架和模式，充分发挥其在推进本市市场经济发展和在两个文明建设中的重要作用，需要我们从改革和发展的高度来研究和寻找对策思路。这里提出三点想法，供大家讨论参考。
1．借鉴近代上海工商同业公会发展的历史经验，积极探索并规范本市行业协会的组织和运作模式。
前面已经讲过，近代上海工商同业公会有很好的组织和运作模式，发挥了七个方面的功能作用。这些对于今天在社会主义市场经济条件下建设的我们无疑具有十分重要的学习借鉴作用。如，行业组织机构应该有相对的独立性。行业组织的领导机构成员应由会员企业选举产生，负责人由行业中较有名望、且实力雄厚企业的企业家担任。又如行业管理应该具有权威性。近代上海工商业面临着外国资本和同行业内部争夺市场的双重压力，因此大多数同业公会均将统一产品或商品价格列为重要职责，对违反定价行为的会员有严格的处置手段，并严禁会员私自定价。另外，各同业公会为维护会员企业的经济权益，对于本业产品的质量均有严格的要求，并在各自的业规中加以明确。当前，我们正在进行社会主义市场经济建设，又即将加入WTO，本市的工商业同样面临着外国资本和同行业内部争夺市场的激烈竞争。因此，我们急需学习借鉴近代上海工商业同业公会发展的历史经验，积极探索并规范本市行业协会的组织和运作模式，把现有的行业协会和将要建立的行业协会整顿、培育成为具有相对独立性、权威性的行业组织，使它们由过去主要依靠政府和主管部门转变为主要依托企业，逐步成为自主、自立、自我发展的社会中介组织，使它们由过去主要面向部门内企业转变为面向全社会、面向国际国内的大市场。我们要以服从企业和维护企业合法权益为出发点，发挥市场经济"中观层次"管理的作用，找准定位，按照市场经济的要求去探索建立行业组织发展的新机制和新功能，促进行业协会的行为规范化、管理自律化，操作市场化、经济自主化。只有这样，才能形成拳头，避免一盘散沙，才能在与国际接轨的市场竞争中带动同行业的发展、民族工商业的发展。
2.把握机遇，扎实做好本市行业协会的结构调整和培育发展工作
当前，上海行业协会、中介组织的发展面临五大发展机遇。一是政府管理体制的创新要求行业协会进一步发展。体制改革，政府转变职能，将为行业协会的发展创造巨大的空间。根据涡、国务院的要求，政府职能将切实转移到宏观调控、社会管理和公共服务上来，过去，由政府行使的不少行业管理职能将逐步交给或委托给行业协会来承担。随着政企分开、政社分开，逐步形成政论企业和民间组织三位一体的社会发展管理模式。新的管理格局将是"政府宏观管理----行业自律管理----企业自主管理"：即政府集中精力进行宏观管理和制定政策，企业进一步提高市场竞争力和利润率，而行业协会进一步发挥其社会、经济职能，促进社会经济持续、健康发展。二是随着我国建立公共财政框架改革的加快，国家对行业协会等中介组织的财力支持将逐步加大。在财政收支结构的调整中，盈利性、经营性领域的投资逐步减少，财力将主要用于社会公共需要和社会保障方面，这将为公益性民间组织推进社会事业的发展和政府实行购买服务政策注入新的活力；三是粹主义市场经济体制的完善推动行业协会等中介民间组织的发展。建立规范的市场经济秩序是完善社会主义市场经济体制的重要举措。在国际经济大舞台上，行业协会等中介组织已尼成为维护市场运行的重要中介力量，在维护市场秩序中发挥重要作用。我国政府已将行业协会等社会中介组织作为维护调拨经济循序的重要力量，要进一步发挥其服务、沟通、公证、监督的功能。在4月27日国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中，明确要求"建立健全以行业自律、新闻监督、群众参与为主要内容的社会监督体系。充分发挥商会、行业协会等组织的作用，教育、监督、约束企业自觉遵守法律、法规。"四是随着依法治国基本方略的实施，有着行业协会等中介民间组织的法律法规将日臻完善。随着法律法规的不断健全，民间组织的活动将逐步纳入法制化、规范化轨道，合法权益将得到有效保障；良好的法制环境，将为民间组织的健康发展提供重要保证。五是WTO的加入，将为行业协会等创造新的发展空间。为增强企业的经济效益和国际竞争力，必须充分发挥行业协会的作用，如开展行业研究、制定行业标准，为企业进行WTO知识及国际管理规则等相关内容培训，以及为上海企业提供良好的市场信息渠道，充分发挥维护市场秩序、促进市场公平竞争、规范市场行为等方面，都将起着积极的正面效应。同时在国际贸易中，行业协会等中介组织也具有不可替代和作用可以帮助企业开拓国际市场；作为企业反倾销的提诉人和应诉人，在国际贸易纠纷中也将发挥着积极作用。
在这样的形势和机遇面前，我们认为，应采取两方面的对策考虑：
一是要从本市实际出发，对现有的行业协会进行重组、整合。就是对于那些会员面或业务面类同的行业协会进行曲合并，打破部门垄断，组建中专部门行业协会；对一些行业覆盖面过大、行业特点不明确的行业协会要梳理；对具有垄断性、中介服务特点又不明显的行业协会要进行调整；对不符合产业升级要求，明显属于淘汰行业的行业协会进行撤并。通过重组、整合，促进行业协会向专业化、社会化方向发展。
二是要从增强城市服务功能与应对加入WTO后面临的挑战出发，加快培育与发展一批重点、新型行业协会。要从增强中心城市功能出发，加快培育一批服务领域与新兴产业领域的行业协会，尤其是金融（包括银行、证券、信托、保险）、医药、房地产、物业管理、文化、出版、教育、医疗等行业的行业协会。另一方面，要审时度势，根据十五发展规划，在信息、石化、精品钢材。机电等优势行业，优先发展一批。这里值得强调的是，我们还要把培育发展本市农业方面的行业协会作为重点之一，因为无论是目前农村的现状（代表农民利益的行业组织大少，农产品经常出现流通不畅），还是加入WTO后对农业的冲击，都亟需培育发展代表农民利益的斥色适应市场经济发展的农业行业组织。
3．坚持创新，不断增强本市行业协会的活力。
这里说的创新，包括行业协会内外部两个方面。从行业协会外部来讲，当前至少应有两个方面的创新。一是在政府转变职能上要有新突破。政府有关职能部门要进一步落实国家经贸委《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》中赋予行业协会的17项职能，使行业协会有事可做。还要结合行政管理体制改革的探索，在转变政府职能方面有新突破。本市正在进行政府行政审批制度改革，目标是逐步取消行政审批项国。建设和开发项目将实行公开竞标，行业协会可以组织和协调同行业企业参与竞标。资质审定和许可证发放将主要由行业协会承担。行业协会要主动在新的行政管理体系中找到新位置，发挥新作用。二是在投入机制上要有所创新。建立新的公共财政体系必然要求增加社会管理和社会公益事业开支的比重，行业协会是实施社会管理的重要力量，对行业协会的经费资助理应成为公共财政开支的重要科目，我们要抓住建立新的公共财政体系的机遇，力争把行业协会的资助纳入财政预算，建立财政资助行业协会发展的新机制。
就行业协会的自我发展而言，关键在于引导其创新工作机制。一是要完善自我约束机制。尤其是在对企业进行资质审查、发放生产和经营许可证、评定名优产品、实施质量监督时，要坚持"公开、公平、公正"的原则，充分发扬民主，规范操作，预防和消除腐败，树立行业协会的权威性。二是要强化自我发展机制。要改革行业协会内部的分配制度，建立工作业绩奖励机制，以便引进高素质人才；健全财务管理制度，建立经费自我积累机制。三是要建立快速服务机制。充分应用高新科技动口快行业协会的现代化建设是提高其服务效率、增强其凝聚力的根本之策。目前本市的许多行业协会建立了自己的网站，这些网站在传递行业信息、沟通会员联络、提高服务效率方面发挥了重要作用。目前，我们正在研究如何把网上社团也列入社团登记管理的问题。
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