大力发展中介组织 深化经济体制改革
上海市人民政府 周太彤
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今天，上海市体改研究所和有关部门共同在这里召开"市场经济与中介组织研讨会"，市场经济与中介组织的关系是我们在实际工作中必须回答和面对的一个问题。当前，对如何充分发挥中介组织在市场经济运行中的作用这一问题，不仅政府部门、企业和中介行业的同志们非常关注，而且从中央到地方的各级领导也十分重视。今天，我们有幸请到国家经贸委、民政部的有关领导和本市有关委办、部分高校的专家学者，以及一些中介机构的同志，大家来探讨一个共同关心的热点问题，一定会对下一阶段的工作有所帮助。
下面我谈几点认识。
一、发展中介组织是加快社会主义市场经济发展的一个必然选择
1．发展中介组织是市场经济体制改革不断深化的迫切需要
我们知道，市场中介组织是介于政府与企业之间、为市场主体进行交易提供服务的机构与组织的一个总称。从历史上来看，在市场经济发展的初期，市场中介往往由个人充当，随着经济的发展，逐渐发展成为分工明确、相互协作的组织体系。可以说，市场中介首先是独立人，然后是合伙组织，最后逐渐形成有现代企业制度形态的中介组织。市场中介组织的形成和发展不仅是市场经济发展的客观要求，也是社会化大生产不断发展、社会分工日益深化的必然产物。从世界各国的经济发展看，市场经济发达国家—无论美国、西欧还是日本都有非常发达的中介组织体系，而经济落后国家的中介组织发展则相对滞后。决定一国（地区）或一个城市经济有没有竞争力，不仅看有没有支柱型产业，还要看有没有比较完善的市场中介组织体系。在亚洲金融危机中，一些东南亚国家经济崩溃了，而香港能比较好地挺过来，究其原因，除了香港有一整套积极的政府不干预经济政策和比较完善的法规外，也不得不说香港中介组织高度发达、非常有效。香港市场的高效率在很大程度上归功于其完善的市场中介系统。再如中国大陆市场体系中的资本市场，有证券市场、拆借市场、外汇市场等，从10多年的发展来看，搞得最大的、最活跃的是证券市场，其中一个重要原因在于有许多证券中介机构，天天在报道股市怎样，公司怎样，怎么评估，所以，股市就发展起来。没有中介机构，要市场活跃起来是绝对不可能的。
20世纪90年代以来，上海抓住浦东开发开放的机遇。在实践中坚持开创性、坚韧性和操作性的统一，不断推动经济体制改革向深度和广度拓展。经过多年的努力，上海初步实现了从传统的计划经济向社会主义市场经济、从封闭型经济向开放型经济的转变，基本上建立了社会主义市场经济体制的框架体系，如果说，20世纪90年代上海综合竞争力的提高主要依靠土地批租、对外开放等政策先发效应和先行一步的国有企业改革，那么，随着今后对外对内政策差异逐步缩小、政策日趋一致、上海劳动力成本的上升和大规模土地批租的基本结束,上海综合竞争力的提高将更主要地取决于体制改革的深化和市场效率的提升。上海未来的发展，还有赖于在体制上挖潜。
今后五年，是上海构筑新世纪发展平台的重要时期。改革的重心将从以企业为重点的改革逐步向以完善现代市场经济制度的改革转变。而建立健全市场中介组织体系则有利于实现产业的集聚与辐射，有利于提升城市的服务能级，已成为建立社会主义市场经济体制的一个重要内容。
2．发展中介组织是整顿和规范市场秩序的重要手段
上海要率先建成社会主义现代化国际大都市，增强城市综合竞争力，就应首先成为一个最讲信用、道理、规范和法治的地方，应形成最佳的投资环境、商务环境、消费环境和创业环境，并拥有良好的市场经济秩序。我们审视一下这四个环境，可以说最好的是消费环境。在五一节、国庆节期间，西北、西南都有人乘飞机来上海购物和旅游，加上交通费用，他们还觉得比在当地消费划算。我们说这是由于市场竞争的结果，人们乐意舍近求远到上海来购物和旅游。上海的创业环境正在大力改善，创业的平台比较低，户口、住房等配套政策比较全，海外留学生回来可以施展才华。现在不少青年人都愿意去浦东张江高科技园区和松江的外资企业等地方去创业。但是，老实说，上海的投资环境、商务环境现在还不理想。如政府审批环节大多，据说有50%是不必要的。所以，今年上海市政府下决心砍掉这不必要的50%审批项目。另外，中介服务还不到位，要形成充分发育的市场中介服务环境还有许多工作要做，规范和整顿市场经济秩序，如果仅仅依靠法律监督，我们认为是不够的，国务院正在组织全国范围内的"围剿"行动。但是，规范和整顿市场秩序是整顿和规范二者合一的工作。整顿比较容易，无非是把工商、物价、税收等部门整合在一起，进行严打而已。而规范则是一项基础性工作，不是仅靠行政检查和法律监督就能完成的。因为，大量的不讲信誉的欺诈行为，是难以追究或尚不足以追究法律责任。市场中各类中介组织依靠自律机制所进行的仲裁、计量、评估、资格认证等经济活动，却能有效地、主动地将不讲信誉的欺诈者淘汰出局，或为政府市场管理部门对市场监管提供裁判依据。这样一种形式要比政府直接管理更为经济、更为有效。从这个角度讲，市场中介组织是市场经济正常运转必不可少的基础条件，是市场的润滑剂、协调器和保险阀，对维护市场经济秩序，降低交易成本，保护经济主体合法权益，帮助经济主体相互沟通，以及行业自律、监督、鉴证、服务等方面具有重要作用。所以，在整顿和规范市场秩序时，要大力发展中介组织，只有这样才能使市场秩序达到自我组织。自我维持、自我净化的阶段，真正形成维护市场秩序的内生机制。
3．发展中介组织是转变的政府职能的重要通道
在我国现阶段，大力发展市场中介组织有其特殊的必要性。我们正在进行政府行政体制改革，改革的目的是适应市场机制的运作，实现政资分离、政企分开，逐步建立起对全社会实施宏观调控和管理的体制。要通过加快行政审批制度改革等办法，进一步转变政府管理职能、工作方式、工作作风，这便要有一个依托和抓手。在政府放松管制后，要使企业得到更好的服务，就要通过中介组织的自律、自治对社会进行有效管理。要将政府监管、规范经济运行的职能，如协调、沟通、监督、检测、预测等交由中介组织承担。比如说；过去上市公司自己编报表，上报中国证监会去审批。老实说，只要你中国证监会去审、去批，那么，上市公司的所有报表都是按照可审可批搞出来。可见，政府审批并不能保证上报审批事项的真实和可靠。政府包揽了许多管不好、也管不了的事情，不仅浪费人力、物力和财力，而且也在一定程度上损害了政府的形象。相反，现在上市公司报表的最后审定，要由会计师事务所等中介机构出具见证报告。中国证监会对上市公司报表的审查则实施监督。会计师事务所等中介机构是以自身的信誉作为担保，来出具对上市公司报表评审意见。现在，它们对ST、PT公司的报表都出具了有保留意见的书面报告，表示不相信的态度。这个制约要比政府审核更为有效。这是现代市场经济条件下的管理办法。
二、上海有条件大力加快发展中介组织
从国外市场经济发展的历史来看，中介组织的种类是很多的。我国社会主义市场经济发展的这几年也已表明，市场经济要求多种多样的中介机构发挥作用。概括起来说，市场中介组织主要有以下几种类型。
（1）行业自主性组织。主要有行业协会、商会等。（2）市场行为监督组织。主要有会计师事务所、律师事务所、审计事务所等监督组织。（3）市场活动咨询组织。主要有咨询公司、营销策划公司、广告公司等。（4）为市场活动提供经营性和技术性服务的中介机构。主要有经纪行、技术交易所等。（5）为劳动力的就业和再就业提供服务的中介机构。主要有职业介绍所、人才交流中心、留学归国人员服务中心等。
审视上海中介组织的发展状况，我们认为，上海具有加快发展中介组织的一系列条件。
1．上海中介组织发展具有良好的基础和较大的潜力
如在历史上，上海同业公会相当发达。最近，我们查阅了有关档案，发现上海同业公会在当时全国同业公会中是最多的，管理制度、要求、内容也都有完整的记录。到解放初期，上海各类同业公会已发展到400多家，覆盖了整个上海的工商业。在我国全面实行计划经济后，同业公会退出了历史舞台。改革开放以后，上海行业协会开始重新萌发。总的来看，上海作为全国经济中心城市，目前行业协会己有一定的基础。行业协会在为企业提供服务、开拓市场、进行行业调查统计、协助政府进行行业管理等方面发挥了积极作用。但是，由于受到体制等方面因素的束缚，目前行业协会发挥的作用还比较有限，整个行业协会发展的空间还比较大。
据调查，在本市社团管理局注册登记的市级行业性团体共有123家。其中，按国民经济行业分类的中类标准组建的行业协会约占三分之二，按小类标准组建的约占三分之一。从总量来看，本市行业协会基本涵盖了主要的传统产业门类。从分布来看，行业协会主要集中在工业、商业和建设系统。从范围来看，情况比较复杂，按照国家行业分类划分的大类、中类、小类行业协会都有，协会职能往往交叉重复。从管理层次来看，有两种情况：一种是主管部门→行业协会联合会→行业协会三级层次；一种是主管部门→行业协会两级层次。所以，目前上海行业协会有比较完整的体系。经济鉴证类中介机构目前还没有统一的分类标准和完备的统计数据。据不完全统计，目前上海市场中介组织共有七个类型，包括鉴证。评估、经纪、代理、咨询、公证与仲裁等，总约1.3万家，从业人员20万，其中有资质的2.6万人，从总体上看，整个市场中介机构还处于发育过程中，还有较大发展空间。
（2）上海中介组织业务需求旺盛
随着中国"入世"进程的加快，上海作为东西方经济、金融、贸易的交汇点，除国际知名的一些大的工商等机构已进入外，将会有更多的海外机构急欲进入上海市场。比如世界500强已有一半登陆上海，更多的外资企业还在门外观望。为确保投资成功，外商希望得到更为完善的市场中介服务。这些外资机构在进入中国之前，往往需要开展很多调研工作：如论证市场是否适合投资，用何种方法可以更快提升自身的运作效率，是否在中国大陆寻找合作伙伴以加强自身的竞争能力，等等。为此，他们需要一些对所处的市场有深刻认识、能洞悉市场最新变化的中介机构提供协助，这将是上海中介市场迅速扩张、客户数量急剧上升的一个非常大的因素。同时，随着国际、国内市场的双向开放，必然会推动中国企业大步走向世界，中介服务市场也将从市内服务朝国内服务和国际服务同时并存的方向发展。
3．上海中介组织管理趋于完善
目前上海不少中介服务机构的行业管理和各类中介服务机构（会计师行、律师行等）的内部管理有的规范；有的还不够规范。特别是部分机构内部管理松散，缺乏长远的发展规划，短期行为突出，公共积累不多，服务手段落后。另外，从业人员之间各自为战，没有发挥集体智慧和人才组合的优势。加入WTO后，我国将进一步加快中介服务业市场的对外开放，外国中介组织将在我国设立更多的分支机构或办事处，开展相关业务；外国专业人员经过公平合理的测试后，将会被获准在我国从事本地或涉外业务。现在，不仅经济鉴证类的外国中介机构已进入我国中介服务市场，就是外国的社会团体，如外商团体也在搞联合，如台商有台商协会，日商有日商协会，美商有美商协会，这些协会之间也有联系。显然，各类中介组织的发展，将给我市中介服务业注入生机和活力，中介机构的行业自律组织功能以往也比较缺乏，有的协会领导职务由主管部门干部直接兼任。这一现象在由计划经济向市场经济过渡期间是自然的。现在，我们欣喜地看到，上海行业协会与政府主管部门的关系正在悄然发生变化，二者的关系正在逐步矫正。行业协会既与政府主管部门有联系，又能较好地代表其服务对象的利益。政府主管部门的领导既与行业协会保持联系，如担任行业协会的顾问，同时，又逐步从行业协会的领导位置上退出来。今后行业协会的领导可由政府主管部门推荐，或由行业协会直接举行公选，减少以往较浓的行政依附色彩，另外，加入WTO后，我国将进一步健全市场规则，整顿市场秩序，打破经济封锁，建成统一开放、竞争有序的市场体系，减少政府不必要的干预，规范政府和企业的运作。这些变化将大大有利于中介服务业发展环境的改善，将引导注册会计师、律师等中介机构的执业向独立、客观、公正和专业服务方向发展。这些都有利于降低中介机构执业风险，改善执业环境。
三、发展我市中介组织的若干设想
1．重构中介组织管理体制
如对行业管理性质的中介组织的改革取向是：市场中介组织体制与国际惯例接轨；政府管理职能与中介组织职能分开。要继续搞好经济鉴证类市场中介组织的清理整顿。第一步是脱钩改制，第二步是通过自律形式组织好经营活动。一方面要在广度上拓展，在完成国务院文件规定的7种中介机构的脱钩改制以后，把清理整顿的范围拓展到其他经济鉴证类市场中介机构；另一方面要在深度上拓展，在搞好脱钩改制的基础上，积极探索建立适合市场经济发展要求的、政府依法监管、同业自律、中介组织自我约束的管理模式，促进中介组织的健康发展。
对行业协会，可以考虑重点做好以下几点工作：
第一，构建符合基本要求的行业协会。一是要有广泛性，要覆盖行业中60%-70%的企业。现在有的行业协会覆盖面只有10%一15%或20%-30%，许多企业没有参加进来，这是不行的。二是要有包容性，要包含同业中大中小型、各类所有制企业，不能搞单一性的行业协会，三是要有选择性，有些同业可以只有一个行业协会，有些同业也可以搞多个行业协会，相互竞争，让企业有所选择。四是要有代表性，行业协会必须做到企业自愿结合，代表大多数成员的利益，不能成为被少数企业控制和利用的工具，为几个"当头"的企业利益服务。
第二，构建适应市场经济发展的、政府对行业协会管理的体制，行业协会是自律组织。政府主管部门不适宜直接管理许多各种专业性质的行业协会。从国际经验看，总商会体制在美国、德国等市场经济国家被普遍采用。借鉴国际经验，结合上海实际情况，可以考虑让政府主管部门通过一个起桥梁作用的行业协会联合会来联系众多具专业性质的行业协会。
第三，重点发展一批新兴行业协会，过去已有的老的行业协会基本上涵盖了传统行业，新的行业大多缺少行业协会。除了调整散、乱、小的行业协会外，要重点发展"入世"后受影响较大又需要加强的金融、医药、房地产、物业管理、文化娱乐、出版、经济鉴证等行业协会，充实行业协会职能，给予协会一定的扶持。行业协会也不完全是地区性的，也有跨地区和全国性的，比如可跨区域成立长江三角洲行业协会，有的可以成立全国性行业协会，但在上海注册，从而吸引全国性行业协会在上海的集聚。
2．采取独资、合资、合作等多种方式，发展本市中介组织，要鼓励国际知名专业中介机构来沪建立地区总部、分支机构，鼓励国际知名专业中介机构与本地中介机构合资。合作成立会计师、律师、评估事务所；要支持国内中介机构和人员成为国际知名专业中介机构的合作所、成员所和合伙人。同时，要引导和扶持国际知名专业中介机构加速本地化进程。我市还应采取措施扶持有一定实力、规模比较大、人才比较多、有一定市场份额的中介机构，包括律师、会计、评估事务所以及其他经济咨询机构，提高其专业服务能力，增强其竞争能力，一般律师事务所、会计师事务所等也应积极寻求多种方式进行合作和联合，壮大规模，扩大知名度。
3．全方位开拓专业服务市场
加入WTO后，国际性及本市一些有实力的大型中介机构将进一步占领主要的中介服务市场，就是跨国公司。大公司的中介服务市场。对此，本市中小型的中介机构要积极调整竞争策略，巩固和抢占中小型企业的专业服务市场。在我国，中小企业量大面广，又亟需中介专业服务机构的扶持与帮助，特别是在非诉讼、非会计方面的咨询业务更多。现在一些企业还不习惯把自己的一些业务让专业中介机构来做，如会计等，认为办企业，就�"五脏六腑"俱全，没有了自己的会计等，好像就不是本意上的企业。我们相信，随着社会分工、专业化的不断推进，这种状况将会有所改变，专业中介服务市场的前景会非常广阔。
4．积极调整中介行业的人才政策，构筑人才高地
中介行业既是服务行业，同时又是智力密集型行业。为增强城市综合竞争力，我市要采取有力措施，广泛吸引国内外的专业服务机构人员、特别是高层次人才来沪发展，要为他们的进入与创业，在入户、住房、子女就学和发展等方面提供优惠政策，对外国和国内的专业服务人员，我市既要有一套"留"的办法，又要有一套"流"的办法。在努力引进外来人才的同时，要通过行业协会，加强对本地中介人才的培训，丰富其知识结构，提高其专业水平。
中介组织的发育和完备程度，从一个侧面反映着一个国家（地区）或一个城市竞争力的水平。具有较为发达的中介组织，是市场经济自身发展并走向成熟的重要标志。相信通过研讨，会为政府在发展中介组织方面提供更多、更好的政策选择，这对把上海率先建成社会主义现代化国际大都市无疑具有重要作用。
